对两办《关于依法处理涉法涉信访问题的意见》解读及分析

　　今年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于依法处理涉法涉信访问题的意见》，提出了改革涉法涉诉信访工作的新机制。在这种改革的大背景下，检察机关如何找准自己的定位和角色，笔者结合检察机关的业务特点，粗浅的谈一下自己对“两办出台意见”的认识和理解：

　　

　　一、两办“意见”出台的背景

　　

　　信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。党中央、国务院对信访工作始终高度重视，推出了一系列重要部署和有效举措，全力维护人民群众的合法权益。与此同时，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出，严重损害司法权威，影响正常有序的涉法涉诉信访秩序。然而，各种社会矛盾最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。这便是这部意见出台的背景。

　　

　　二、两办《意见》出台的重大意义。

　　

　　意见全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求，它有力推动了涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要，不仅有利于从制度机制上倒逼政法机关提高执法司法质量和水平，保证当事人合法诉求及时得到解决，而且有利于从制度机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。

　　

　　三、“两办”意见提出涉法涉诉信访改革的总体思路

　　

　　改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访、努力实现案结事了、息诉罢访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

　　

　　四、检察机关在涉法涉诉信访改革中的定位和角色

　　

　　“两办”意见出台后，关于诉访分离这一标志性改革术语出现的频率极高，但是要问大家什么是诉访分离，我相信很多机关单位甚或是司法机关的工作人员能完全说清道明的不会很大，况且在这次改革中，不同的司法机关其角色和定位也是各自不同的，所以我们非常有必要明确，我们自己究竟在这次改革中要改什么，怎么改，改成什么样，对此，我们必须首先界定几个重要概念：一、什么是访，什么是诉？访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。诉是指当事人向有管辖权的司法机关提出的与司法程序有关，应适用诉讼程序解决的请求，包括起诉、上诉、申诉或申请再审等告诉类请求，还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。二、什么是涉法涉诉信访：简言之，涉法涉诉信访，就是涉及法律和诉讼的信访。具体是指当事人对司法机关以及司法行政部门在办理刑事、民事、行政等案件或有关司法事项的处理上不满，认为受到了不法侵害或不公平的待遇，从而引发上访告状的信访案件。涉法涉诉信访在信访中占有很高的比例,群众通过信访这一途径表达对执法不严、司法不公的不满,维护自己的人身权益、财产权益。三、什么是诉访分离?它是只把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。四、检察机关究竟依法管辖哪些信访事项：（一）反映国家工作人员职务犯罪的举报；（二）不服人民检察院处理决定的申诉（具体是指不服不批捕、不服不起诉、不服不立案、不服撤案、不服非法扣押款物以及不服检察机关其他处理决定的申诉）；（三）反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告；（四）不服人民法院生效判决、裁定的申诉（它既包括刑事判决、裁定还包括民事、行政判决裁定）；（五）反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告；（六）反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；（七）公民、法人或者其他组织提出的国家赔偿申请；（八）司法机关以及司法行政部门阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的控告或申诉；（九）当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有关强制措施不服的申诉或者控告；（十）不服检察机关办理的审查起诉案件，请求追诉犯罪嫌疑人的控告；（十一）反映本院办理案件超过规定羁押期限或办理期限的信访事项；（十一）加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；（十二）其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。以上信访事项的入口大多数都在控告申诉部门，有些是由控告申诉部门受理、审查后并办理的，有些是控告申诉部门审查后，分流到检察机关其他相关部门办理。

　　

　　五、实行诉访分离后，群众反映涉法涉诉信访问题的途径

　　

　　意见指出，总的要求是依法按程序反映问题。首先，要向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。《意见》明确，各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。其次，要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。属于哪一级管的，到哪一级申诉；属于哪一个部门办的，到哪一个部门申诉。不按法律规定，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。第三，要正确理解法律，不缠访闹访。对群众到相应政法单位反映的涉法涉诉信访事项，办案机关不是一律启动法律程序。要经过审查、甄别，符合法律规定的，才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理。

　　

　　六、两办意见出台后，依法处理涉法涉诉信访问题的新机制

　　

　　一是诉访分离机制，具体是指：一是把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，各级信访部门对本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法部门反映问题；二是对按照规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到群众涉法涉诉信件的有关部门，应当转同级政法机关依法处理。

　　

　　二是涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，具体是指：

　　

　　一是对于正在法律程序中，继续依法按程序办理；

　　

　　二是对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；

　　

　　三是对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；

　　

　　四是对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法说理仍不服的，可引导其向人民法院提起行政诉讼。

　　

　　五是有关处理程序和结果，应当严格按照规定的期限和方式，及时告知当事人。

　　

　　三是严格落实依法按程序办理机制，具体是指;

　　

　　一是对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵；

　　

　　二是属于国家赔偿范围的，依照国家赔偿法的有关规定办理；

　　

　　三是对经复议、审理、复核，未发现错误的，依法维持原裁决，并按照有关规定及时告知当事人。

　　

　　四是建立涉法涉诉信访依法终结机制，具体是指：

　　

　　一是对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的依法作出的判决、裁定为终结决定。

　　

　　二是对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件评查、审查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

　　

　　三是对上述涉法涉诉信访问题，政法机关要及时通报同级党委、人大和政府信访部门，各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。

　　

　　四是地方党委和政府及基层组织要尊重政法机关依法作出的法律结论，自觉落实教育帮扶和矛盾化解等工作措施。因工作不落实，造成极端事件的，按有关规定追究相关组织和人员的责任。

　　

　　五是健全国家司法救助机制

　　

　　意见指出，建立完善国家司法救助制度，进一步明确救助条件、细化救助标准、规范救助程序，将救助资金纳入当地各级政府财政预算，同时鼓励社会组织和个人捐助。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际问题。

　　

　　一是对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。

　　

　　二是对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。

　　

　　三是对于给予司法救助后仍然存在实际困难的通过民政部门救济、社会救济等方式帮助解决实际困难。

　　

　　（陕西省柞水县人民检察院 孔申 曲鹏）