20世纪90年代以来，面对恐怖主义活动日益威胁国家安全和社会稳定的局势，中国政府坚持打击一切恐怖主义的立场，加强自身反恐能力，重视国际与地区合作，努力确保本国的安全与稳定，并在此过程中，逐渐形成了具有自身特点、较为系统的反恐政策。 一、恐怖主义
20世纪90年代以来，面对恐怖主义活动日益威胁国家安全和社会稳定的局势，中国政府坚持打击一切恐怖主义的立场，加强自身反恐能力，重视国际与地区合作，努力确保本国的安全与稳定，并在此过程中，逐渐形成了具有自身特点、较为系统的反恐政策。
一、恐怖主义概述
（一）恐怖主义犯罪的概念
恐怖主义犯罪是一种古老的现象，它的历史同海盗、绑架和抢劫一样久远。但作为世界范围内的恐怖主义犯罪横行，则是20世纪以后的事。20世纪30年代，首次恐怖主义劫机事件在秘鲁发生，许多无辜者无端被害，当时国际社会始将这种暴行与恐怖主义结合起来。随着社会的发展，恐怖主义犯罪也从早期的劫持航空器、劫持人质以及单纯利用火器、武器、爆炸物和危险物品等暴力行为方式，发展为现代的利用核材料、生化武器和细菌武器的大规模恐怖袭击，直至出现举世震惊的“9•11”袭击事件。但一般认为：恐怖主义犯罪是一定的组织或个人为达到一定目的（有的具有某种政治目的，但更多的恐怖活动多为非政治目的）而以暴力、恐吓等方式通过杀害、绑架、暗杀、爆炸等手段在公共场所针对政府或不特定公民实施的严重暴力性犯罪活动，其行为多具有组织性[1]。
（二）恐怖主义犯罪的特征
1、在行为手段上，主要是运用暴力和以暴力相威胁，以杀害、绑架、暗杀、破坏交通（包括航空）安全等方式侵害他人的生命和安全；以劫持人质，暴力绑架等方式向政府公民所要赎金等。
2、在行为目的上，恐怖活动本身不是目标，他只是一种手段。他往往是恐怖活动用来实现一个特定的目的。长期以来，恐怖主义活动多于被一些跨国犯罪集团、民族分裂分子、极端主义势力、邪教团体组织或政党联系在一起。事
3、在行为后果上，恐怖主义犯罪活动不仅危害不特定多数人的生命安全，同时，通过这种对不特定多数人的伤害使更多的人感到强烈的恐惧或者由于威胁所引起的不安全感，进而引发人们对现行政府管理能力的怀疑，甚至引发更多的社会不安定因素。
4、行为活动具有隐蔽性。在过去，处于政治目的恐怖主义者在实施恐怖主义活动之后，往往立即公开声称自己对此事负责，希望引起社会对其目标的重视和注意，对该群体的关注。但是今天随着恐怖主义的非政治化，恐怖主义者往往在造成严重后果后保持沉默，活动也愈加隐蔽，从而增加了相关侦查机关侦破案件的难度。
5、在人员构成上，恐怖组织成员一般在三人以上（但不排除单独作案的情况出现，如石家庄爆炸案的嫌疑人靳如超）；有的有稳定的经济来源，有的依附于国外政治势力（如东突），有的则是通过组织本身的经济活动获得稳定的经济收入（如一些黑社会性质犯罪团伙）。
6.在犯罪性质上，恐怖犯罪行为是一种具有严重暴力性质的、严重危害社会危害的行为。所以，此类罪名应规定在危害公共安全罪的类罪名之中。
二、恐怖主义犯罪的现状
（一）恐怖主义犯罪的危害
1、从内部环境来看，中国面临的恐怖主义威胁主要包括：1.“东突”和“藏独”分子的恐怖暴力活动直接影响中国西北地区的社会稳定和安全；2.本国的海外利益不断受到恐怖袭击，海外的公民和国家财产遭受恐怖袭击，国际恐怖主义活动对中国的能源运输安全构成潜在威胁；3.恐怖主义在中亚、南亚和东南亚等地区的活动频繁，出现向中国境内渗透的趋势。据不完全统计，1990年至2001年，他们制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成162人丧生，440多人受伤。同时，他们还在国外制造了一系列针对中国的恐怖暴力事件。调此外，近年来“藏独”分子的分裂活动也呈现出恐怖暴力倾向，达赖集团中的激进组织，如“藏青会”和“藏妇会”等极力主张开展暴力恐怖活动。可以说，恐怖主义活动已经成为影响中国边疆民族地区稳定与发展的一个重要不稳定因素。
2、从外部环境来看，中亚、南亚和东南亚都是恐怖事件频发的地区，而且这些地区的一些组织已经逐步进入中国境内，如宗教极端组织“伊扎布特”从90年代末开始向中国新疆地区渗透，这些对中国的安全构成直接或间接的影响。
恐怖主义是一种国际现象，恐怖组织之间的联系常常是跨国界、跨地区的，袭击目标具有不确定性，同时恐怖活动还往往与洗钱、贩卖人口、非法走私武器、制贩毒品等跨国犯罪密切联系，从而对世界的和平与安全构成严重威胁。正是由恐怖主义的特性和自身面临的恐怖主义现状所决定，中国十分重视反恐，反对和打击恐怖主义已经成为中国安全政策的重要内容，在反恐的过程中，不仅加强自身反恐能力，而且依靠国际合作，以此为前提，中国逐步形成了既符合本国利益，也符合国际社会共同利益的反恐政策。
（二）我国恐怖主义犯罪所面临的问题
首先，恐怖主义根源的多样性和手段的多样化决定了反恐的长期性。恐怖主义是历史、政治、经济、社会、文化等多种矛盾长期积累形成的，而目前中国正处在社会转型时期，新旧体制转换中出现的利益调整也可能引发某些新的社会矛盾，加之国际因素的影响，因此恐怖主义的根源短时间内很难根除。不仅如此，随着科技的进步，恐怖分子采取的手段层出不穷，计算机恐怖主义、金融恐怖主义等新型恐怖主义对政治与经济的安全构成了很大的威胁，要求各国政府进行长期、全面的努力，不断加强对反恐的研究和准备。。
其次，在全球反恐的过程中，不仅各国在反恐的立场、手段等方面存在的分歧增加了反恐合作的复杂性，而且某些国家还利用反恐问题或是干涉他国内政，或是借机进行军事部署，力图长期保持自身在全球的霸权地位。例如在“东突”问题上，中国列出了4个主要的恐怖主义组织，而美国在大量证据面前，只将其中的“东突厥斯坦伊斯兰运动组织”列为恐怖组织。2004年11月，美国还宣布陆续释放多数被关押的中国“东突”分子，但表示不会把他们遣返中国。释放十几名被俘的“东突”分子，虽然不会对中国的国家安全构成实质性的威胁，但从中不难看出，在实现反恐的共同目标的同时，美国从本国的长期战略利益出发，仍然会不断对中国采取一些不合作的态度。
三、我国对恐怖主义犯罪的对策
（一）立法方面
在1979年的刑法中我国并没有规定恐怖犯罪的内容，1997年修订刑法后，在第120条规定：“组织、领导和积极参加恐怖活动组织的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，但犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”即组织、领导、参加恐怖组织罪。
2001年12月29日我国九届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(三)》中将刑法第一百二十条第一款修改为：“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”从而解决了组织、领导或者参加恐怖组织量刑过轻的问题，并且根据恐怖组织中不同人员所起不同作用进行了不同的量刑规定。同时还在刑法第一百二十条后面增加一条，作为第一百二十条之一：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或没收财产。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他的直接责任人员，依照前款的规定处罚。”该条的规定确定了资助恐怖活动罪。并且通过相关的罪名针对恐怖活动的具体行为进行定罪（如爆炸罪、绑架罪等），从而在刑事处罚方面初步完善了我国对恐怖犯罪的惩处体系。
（二）司法方面
鉴于恐怖主义的特殊性与复杂性,只依靠通常的刑事法律和预防、惩治措施,难以有效地同恐怖主义犯罪斗争。因此,中国应该在联合国有关决议和公约的框架内,结合本国实际情况完善刑法立法,以达成与外国反恐法制的衔接,夯实双边合作和多边合作的基础,减少反恐刑事司法实践中的阻力。
1、明确基本概念。迄今为止“恐怖活动犯罪”等概念仍在中国立法上付诸阙如,这不能不说是中国反恐立法中的重大缺陷。立足于当前严厉打击恐怖活动犯罪的国际国内形势,刑法迫切需要对“恐怖活动犯罪”等概念作出明确界定。
其次,完备罪名体系。罪名的完备亦能促进刑事司法实践的有效开展。在中国刑法中,具有反恐特色的罪名仅有组织、领导、参加恐怖组织罪和资助恐怖活动罪等。根据刑法确立的罪刑法定原则,对于尚未明文规定的恐怖主义犯罪就无法定罪量刑,既不能满足反恐实践的需要,也无法承担有关国际公约的义务。在实践中,破坏和暴力行动并不是恐怖分子的惟一选择,单纯使用威胁手段本身就是一种潜在的武器。
2、完善刑罚制度。在中国刑法中,资助恐怖活动罪对自然人和单位均设置有财产刑,而组织、领导、参加恐怖组织罪仅设置了自由刑与剥夺政治权利,缺乏财产刑的相关规定。在实践中,恐怖组织总是以一定的经济实力为依托,恐怖组织招募成员、进行培训、配置装备、收集情报、发动袭击都需要物质支持,它可能通过外部捐助或表面合法的商业渠道获得资金,也可能通过违法犯罪活动获得资金。为了有效打击恐怖组织,彻底摧毁其蔓延和再次活动的能力,就有必要突出财产刑的处罚,以消除其再犯可能性。我建议,在中国刑法典第一百二十条的组织、领导、参加恐怖活动组织罪中增设财产刑,同时根据组织者、领导者、积极参加者和参加者的不同社会危害,在设置法定刑时予以体现。
3、恐怖主义犯罪具有极强的社会危害性,如果犯罪人自动做出有利于减少或消除社会危害性的行为,就表明其人身危险性的降低。因此,中国刑法有必要规定特殊的刑罚减免事由,以促进恐怖组织的分化、瓦解,鼓励恐怖分子悔过自新。具体而言,中国刑法可以考虑突破犯罪中止、自首与立功的现有规定,给予符合特定
条件的恐怖活动犯罪人以更大的减免处罚幅度。
（三）加强反恐的国际合作
恐怖主义活动往往具有国际性的特点，加强国际合作是有效打击和遏制恐怖主义的必要手段。正如2002年《中国的国防白皮书》所指提出的，“恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化、毒品等非传统安全问题日趋突出，尤其是恐怖主义已对国际和地区安全构成现实威胁，中国应该积极参与国际反恐怖主义合作”。因此，中国政府明确提出，要建立以联合国为核心，依托地区、次地区和国家机构的全球体系，来应对恐怖主义这一全球威胁。
（1）中国积极参加国际反恐合作，支持联合国在反恐方面发挥主导作用
在国际反恐合作中，中国始终强调打击恐怖主义需要充分发挥联合国及安理会的主导作用。“9•11”事件前中国就已参加了绝大多数国际反恐公约，“9•11”事件后，中国支持联合国及安理会通过一系列反恐决议，认真执行有关决议，并参加了安理会反恐委员会的工作。2003年1月，中国还在安理会反恐问题外长会议上提出深化国际反恐合作四项主张。到目前为止，中国已加入了12项国际反恐怖主义公约中的10项，签署了1项。
（2）加强地区和双边反恐合作
中国重视与周边国家的反恐合作，不断加强与中亚、南亚、东盟、欧盟等相关国家和地区性组织的反恐合作，积极参与东盟地区论坛、亚太经合组织的反恐交流与合作，在历次会议上表明中国反恐的立场，强调地区合作的重要性，与各方就反恐的具体合作内容达成了共识，包括加强情报交流，促进在反恐立法和执法领域的务实合作，采取适当金融措施、防止恐怖主义的资金流动，通过培训、教育和举办研讨会和会议加强各国反恐能力建设等等。
（党典章 田园）
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