举报人不服行政机关履职申请的答复行为是否可诉

　　——王景贤、张金明诉蓝田县国土资源局土地其他行政行为一案

　　

　　【内容摘要】

　　

　　公民对违法事实的举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足，对于维护社会秩序和公共利益具有重要意义。在实践中行政机关对举报人举报及履行查处违法行为的申请事项的答复，要么不予答复要么答非随问。举报人或者申请人对此不满意能否提起行政诉讼，将行政机关的答复纳入诉讼程序，要求其切实履行法定职责呢？举报人或者申请人不服要求行政机关履行法定职责申请的答复行为是否可诉，我们可以从举报申请答复行为的性质界定、利害关系标准的考量及要求履行法定职责的范畴三个方面进行综合判定。

　　

　　【案件基本信息】

　　

　　1.裁判书字号

　　

　　西安铁路运输法院（2016）陕7102行初114号

　　

　　2.案由：其他行政行为

　　

　　3.当事人

　　

　　原告：王景贤、张金明

　　

　　被告：蓝田县国土资源局

　　

　　【基本案情】

　　

　　王景贤、张金明系蓝田县华胥镇张家斜村村民。2015年二原告以蓝田县国土资源局不履行查处该村土地违法行为为由，向长安区人民法院提起行政诉讼，要求蓝田县国土资源局履行法定职责。在2016年1月13日庭审中蓝田县国土资源局答应履行法定职责，二原告随即撤诉，同日长安区人民法院作出（2015）长安行初字00522号行政裁定书，裁定准许二原告撤回起诉。同年1月15日二原告向被告递交了一份履行法定职责申请书，被告于2016年1月19日作出《关于履行法定职责申请的答复》并送达二原告。二原告于2016年3月10日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告2016年《关于履行法定职责申请的答复》并依法判处被告依法切实履行法定职责。本案在审理过程中，二原告当庭明确了其要求被告履行法定职责的具体内容为：要求被告依照中华人民共和国国土资源部60号令第十一规定对正在实施的土地违法行为，依法及时下达《责令停止违法行为通知书》，予以制止目前正在违法圈建的村民张孝文承包地上的钢构建设施工和一组村民承包地上的非农业厂房建设施工；并按照第二十六条的规定对违法行为涉及需要追究刑事责任的的移送有权机关追究刑事责任。蓝田县国土资源局于2016年5月17日作出《关于撤销2016年1月19日给申请人王景贤、张金明作出的履行法定职责答复的决定》，撤销了2016年1月19日作出的《关于履行法定职责申请的答复》并书面告知本院。本院于2016年5月18日依法将该情况告知二原告，二原告明确表示对起诉状中的第一项诉讼请求不再主张。

　　

　　【案件焦点】

　　

　　举报人不服要求行政机关履行法定职责申请的答复行为是否可诉。

　　

　　【法院裁判要旨】

　　

　　西安铁路运输法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中二原告要求撤销被告2016年《关于履行法定职责申请的答复》的诉讼请求，因被告自行撤销且原告明确表示不再主张；对二原告要求被告依照国土资源部60号令规定切实履行法定职责的诉讼请求，因二原告既不是行政行为的相对人，也与该行政行为不存在法律上的利害关系。因此原告不是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，二原告不符合提起行政诉讼的原告主体资格。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

　　

　　驳回原告王景贤、张金明的起诉。

　　

　　【法官后语】

　　

　　本案的焦点是举报人不服要求行政机关履行法定职责申请的答复行为是否可诉？

　　

　　公民对违法事实的举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足，对于维护社会秩序和公共利益具有重要意义。在实践中行政机关对举报人举报及履行查处违法行为的申请事项的答复，要么不予答复要么答非随问。举报人或者申请人对此不满意能否提起行政诉讼，将行政机关的答复纳入诉讼程序，要求其切实履行法定职责呢？

　　

　　首先，要对申请举报答复行为本身的性质进行界定。

　　

　　确定行政机关对申请举报的答复行为的性质，是解决此类行为可诉性问题的基础和前提。应从主体、职能和法律效果三个方面进行界定。从主体要件来看，答复行为是由行政机关做出的。从职能要件来看，土地管理法、产品质量法、消费者权益保护法等法律、法规都明确规定了公民和单位对违法行为由举报的权利。从法律效果来看，申请举报人依法享有举报权、要求答复权、要求保护权，其上述权利能否实现与行政机关的答复行为密切相关。因此，行政机关对申请举报的答复行为符合前述条件，其行政行为的属性可以确定。

　　

　　其次，从利害关系的标准进行考量。

　　

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定了行政诉讼原告的利害关系标准。判断申请举报人与答复行为是否具有利害关系，主要从以下几方面进行考量：一、诉请保护的是否为自身拥有的合法权益。权益可以是法律明确规定的权利，也可以是隐含于针对其他当事人的义务性规定的利益，但必须受到法律保护。同时，利害关系要求这种利益必须是特定人的利益，二非反射利益。二、诉求权益是否受到实际影响。起诉人请求保护的利益必须已经或者必将受到行政行为的影响。三、是否构成直接因果关系。利害关系人要求相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有的引起与被引起的因果关系。间接的联系只有在法律、司法解释明确规定或者其他充分理由的情况下，才能视为有法律意义上的因果关系。

　　

　　第三、基于要求履行法定职责的具体判断。

　　

　　申请举报人提起行政诉讼，其理由一般为行政机关没有或者及时履行答复职责，对答复内容不满意要求履行法定职责。据此申请举报人提起行政诉讼，最终还是要归结于要求行政机关履行其法定职责的范畴。一、申请举报人诉请被告履行答复职责的可行性。基于行政机关对申请举报行为进行答复的义务，申请举报人作出申请举报行为，即产生了获得答复的权利。一旦行政机关不依法作出答复，其不作为或拖延行为就直接侵害了申请举报人的程序利益，申请举报人与行政机关不依法答复行为存在明显利害关系。申请举报人因此提起行政诉讼，法院应当依法受理并进行审查。二、申请举报人诉请履行查处申请举报事项职责的可行性。除要求答复以外，申请举报的目的更多地在于要求行政机关对其他人的违法行为依法进行查处。根据申请举报人要求查处的直接目的属于保护自身合法权益还是公共利益的不同，可分为“自益性”的举报和“公益性”的举报；对于“自益性”的举报，如认为邻居擅自扩大宅基地侵占自家的宅基地，向行政机关举报并要求其强制拆除的，由于行政机关对举报事项的处理结果与其自身利益密切相关，申请举报人的行为应认定为一个合法的申请。对于行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理等行为依法可以提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。对于“公益性”的举报，如本案中原告对其他人土地上的违法行为及要求对涉嫌土地违法犯罪的移送等问题进行举报并申请履行法定职责。一般认为举报人与行政机关是否履行查处职责之间仅有间接的利害关系。因此，对于公益性申请举报人以行政机关没有履行查处违法行为法定职责，向法院提起行政诉讼的，应当认定原告与被诉行政行为之间没有利害关系，裁定不予立案；立案后发现的，应当裁定驳回起诉。

　　

　　（作者：西安铁路运输法院 胡海军 蒋漱玉）